金融科技時代的地方金融監管

孫國峰　著

中國金融出版社　2019年04月

作者簡介

　　孫國峰，中國人民銀行貨幣政策司司長，長期從事貨幣政策工作，曾任中國人民銀行金融研究所所長。經濟學博士，研究員，中國金融四十人論壇成員，美國普林斯頓大學經濟系客座教授，清華大學五道口金融學院博士生導師，美國斯坦福大學訪問學者，國際清算銀行客座研究員，獲第三屆孫冶方金融創新獎，享受國務院政府特殊津貼，出版了《第一排——中國金融改革的近距離思考》、《金釘子——中國金融科技變革新坐標》、《中國貨幣政策框架轉型研究》等多部中文專著，并由美國帕爾格雷夫出版社出版了"Reforms in China's Monetary Policy"和""Financial Reforms in Modern China"等英文專著。

本書簡介

　　本書為上海新金融研究院課題“地方金融監管與金融科技發展”的研究成果。橫向以實地調研為基礎比較了主要發達國家地方金融監管和金融科技監管的經驗，縱向在央地博弈視角下梳理了我國地方金融監管的歷史沿革。在此基礎上，系統性地研究了我國金融科技時代地方金融監管存在的問題、成因及對策?；谖写砝碚撗蟹治鑫覈胤浇鹑诒O管存在的制度缺陷，從地方政府目標行為異化的角度解釋了我國金融科技時代地方金融亂象產生的根源。從應用范圍和地域分布兩個維度考察了我國金融科技的發展和應用，發現我國金融科技在非傳統金融領域的應用平臺具有地方注冊全國經營的特征，金融消費者保護程度較低，面臨監管缺位，給我國金融科技監管和地方金融穩定都帶來了挑戰。為此，本書在我國地方金融監管研究的基礎上，對我國金融科技風險產生機理、表現形式、傳導路徑及監管現狀進行了深入的分析，給出了完善我國地方金融監管制度與防范金融科技風險的政策建議。

目錄

第一章　導　論

第一節　研究的背景與意義
第二節　文獻綜述 
第三節　主要概念
第四節　研究的結構安排

第二章　地方金融監管與金融科技發展的國際經驗比較

第一節　地方金融監管的國際經驗比較
第二節　金融科技監管的國際經驗比較

第三章　我國地方金融監管的歷史沿革

第一節　垂直監管時期的地方金融監管（1978—2003 年）
第二節　過渡時期的地方金融監管（2004—2012 年）
第三節　雙層監管時期的地方金融監管（2013 年至今）

第四章　我國地方金融監管的制度缺陷與地方金融亂象

第一節　我國地方金融監管框架選擇的經濟學分析
第二節　我國地方金融監管框架的制度缺陷與政府失靈
第三節　政府失靈所引發的地方金融亂象

第五章　我國金融科技的發展與應用

第一節　金融科技的發展
第二節　金融科技在傳統金融業態中的應用
第三節　金融科技在非傳統金融業態中的創新
第四節　我國金融科技的應用特征

第六章　我國金融科技風險與監管面臨的挑戰

第一節　金融科技風險產生的機理及表現特征
第二節　金融科技風險的表現形式與傳導路徑
第三節　中國金融科技監管現狀
第四節　我國金融科技監管面臨的挑戰

第七章　我國地方金融監管制度完善與金融科技風險防范

第一節　基于金融科技風險防范的地方金融監管制度總體設計思路
第二節　地方金融框架的選擇標準
第三節　目標監管理念在地方金融監管制度改革中的運用
第四節　地方金融監管權力配置
第五節　以促進金融科技健康發展為目標建設地方金融監管監督問責機制
第六節　以均衡監管資源為原則提升地方金融監管能力
第七節　完善監管的基礎設施

參考文獻

后記　從幕后到臺前：地方金融監管的四十年嬗變

前言

　　2017年第五次全國金融工作會議提出，在金融中央事權的前提下，壓實地方金融監管責任，明確地方金融監管的范圍為“7+4”機構和“兩非”領域。7類機構是指小額貸款公司、融資擔保公司、區域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業保理公司、地方資產管理公司，4類機構是指轄區內投資公司、農民專業合作社、社會眾籌機構、地方各類交易所，“兩非”領域是指非法金融機構和非法金融業務活動。近年來，隨著金融科技在地方非傳統金融業態的發展，我國金融風險高發區域也在一定程度上從傳統金融體系轉移至非傳統金融體系、從中央轉移至地方、從線下轉移至線上，地方已成為防控金融風險攻堅戰的重要戰場。如何調動地方的積極性，構建有效防控金融風險、順應金融科技發展內在要求、有利于保護金融消費者的地方金融監管框架，不僅是我國金融監管體制改革的重點領域，也是金融科技風險防范的核心環節。

　　在此背景下，2018年1月，我承擔并主持了上海新金融研究院的“地方金融監管與金融科技發展”研究課題。學界關于地方金融監管的文獻汗牛充棟，近年來對于金融科技的研究更是方興未艾，但是將二者結合起來的研究還較為少見，也未成體系。金融科技在傳統金融業態中的廣泛運用面臨著監管缺位，這不僅進一步放大了地方金融監管的制度缺陷，也給金融科技的發展與風險防范帶來了挑戰。因此，有必要結合當前我國金融科技的應用特征及風險特性對我國地方金融監管存在的問題、成因及對策進行全面地、系統地研究。

一、金融科技時代地方成為防控重大風險攻堅戰的重要戰場

　　我國金融監管體制的縱向制度變遷反映了央地之間基于金融資源配置的動態博弈，地方政府往往通過鼓勵地方金融組織創新爭取配置更多的金融資源。在中央建立垂直監管體系和明確地方對非傳統金融業態的風險處置責任之后，近年來金融科技逐漸成為地方非傳統金融業態組織創新的重要載體，出現了P2P網貸、股權眾籌和區域性金融資產交易中心等多種互聯網金融組織形式，對民間資金形成了巨大吸引，也造成了一些金融亂象，線上非法集資屢禁不止、股權眾籌跑路頻發、區域性金融資產交易中心亂批亂設。金融科技發展帶來的地方金融風險逐漸凸顯?？v向上向監管相對薄弱的省級以下區域傾斜，橫向上向監管競次形成的監管洼地集聚，不僅增大了地方防范金融風險的壓力，也擾亂了金融科技的行業秩序，最終將會制約整個行業的發展。例如，從2015年底開始，面對頻繁爆發的互聯網金融亂象，一些地區緊急叫停了互聯網金融企業的注冊登記，還有一些地區出臺了互聯網金融負面清單，但是有一些地區卻反其道而行之出臺了一系列鼓勵發展的政策，造成了監管套利。

二、金融科技時代地方金融監管存在的主要問題

　?。ㄒ唬┙鹑诜€定與金融發展的矛盾導致監管缺位

　　從目標上看，地方金融辦既要履行金融監管職責以實現中央政府的維穩要求，又要負責地方金融發展規劃以配合地方政府的施政目標，二者存在內在沖突。因此，地方金融辦始終面臨金融穩定與金融發展的權衡。由于目前我國對于地方金融監管尚無明確的法律規定或統一要求，地方政府開展金融監管工作往往從自身實際出發，各自為綱，金融穩定目標往往服從于地方政府的施政目標，將吸引資本流入、提高融資規模等能夠帶來短期經濟利益的事項作為優先任務，將防范金融風險、維護金融穩定等職責置于次要地位。通過鼓勵金融創新來謀求金融發展，而金融科技的發展及其在非傳統金融業態中的廣泛應用為其提供了便利。但是，我國針對金融科技相關的金融監管體系尚不健全，沒有獨立適用的法律體系與監管規則。特別對金融科技在非傳統金融業態中的應用，相應的監管規則多為摩擦性、適應性的，大多是在傳統金融監管體系上衍生形成，使得監管的各個環節鏈接不夠緊密，容易形成重準入，輕監管的局面，導致大量金融科技在非傳統金融領域的應用面臨監管缺位。

　?。ǘ俚乇O管與全國經營的矛盾導致風險處置責任難以壓實

　　地方金融辦對“7+4”類機構實施屬地式監管，負責批準設立與風險處置，但金融科技的發展對屬地監管帶來了挑戰。隨著互聯網金融的發展，很多線下業務轉移至線上，形成P2P網絡借貸、股權眾籌等互聯網金融產品。去實體化經營和依托于互聯網的銷售渠道使得機構擺脫了對物理網點的依賴，雖然設立于某一地區，但是經營卻是在全國范圍，地方金融辦難以實施屬地監管。由于互聯網金融具有收益本地化、風險外部化的特性，極易誘發地方政府惡性競爭，降低互聯網金融的準入門檻。屬地監管與全國經營之間的矛盾易導致地方金融行業的無序發展，金融風險的高發區域在一定程度上向省級以下行政單元和監管較為薄弱的互聯網金融領域集聚，地方風險處置的責任難以壓實。

　?。ㄈ徤鞅O管與行為監管之間的矛盾弱化了金融消費者的權益保護

　　審慎監管的目標是保護金融機構的健康，行為監管的目標是保護金融消費者，兩者存在內在沖突。一些金融機構偏好風險客戶，非理性地追逐高額回報，比如一些小貸機構收取高額利息，增加了利潤從而強化自身的資本，其行為從金融機構角度看是審慎的，但卻嚴重侵害了金融消費者的利益。地方金融辦既負責審慎監管，又負責行為監管，當遇到二者矛盾時，有可能從金融機構審慎角度出發忽視對金融消費者的保護，特別是在金融科技時代，隨著移動支付和互聯網平臺的應用，金融消費者的普及程度更高、范圍更廣、但投資的準入門檻卻更低，忽視行為監管對金融消費者造成的損失會更大。

三、地方金融監管問題的成因

　　地方金融監管面臨三大矛盾只是表像，背后的體制機制缺陷才是地方金融監管低效的根源所在：

　?。ㄒ唬┭氲匦袨檫吔缟胁粔蚯逦?

　　我國金融管理體制從中央單一監管模式逐漸過渡到中央為主地方為輔的雙層監管模式是自下而上演化的，中央與地方之間的監管職能分工和監管對象分類缺乏統一的制度安排。2017年全國金融工作會議明確地方金融辦負責“7+4”類機構監管后，現在還有一些地區存在地方監管中監管職能分散、監管邊界不清和多頭監管等問題，民間金融、互聯網金融等領域則處于監管盲區。而且地方金融辦還兼具發展和穩定的雙重職能，雖然在中央層面設立了金融委從而將發展規劃職能從監管機構剝離，但在地方層面金融委并無具體組織安排，導致地方金融辦和監管部門仍要兼顧金融監管和金融規劃職能，比如地方金融辦往往負責獨立申請區域金融改革試驗區，地方銀行監管機構要求轄內銀行支持“三農”、小微企業，注重發展職能容易引發主觀和客觀上的監管缺位。

　?。ǘ┲醒肱c地方的激勵約束機制未能完全發揮作用

　　在中央—地方的博弈中大致形成了財政分權與金融集權的體制搭配，一方面通過財政分權激勵地方為經濟增長而競爭，另一方面在金融體制上仍維持相對集權以限制地方競爭引發的經濟過熱和金融風險。在此背景下，地方政府由于財權、事權不匹配，希望通過金融手段來分擔事權，在金融集權的制度安排下容易出現中央與地方之間的激勵不相容，兩者的矛盾顯現?？v向上，地方政府傾向于鼓勵金融組織形式創新來倒逼中央放權，在銀證保等正規金融機構是中央集權和垂直監管的情況下，地方傾向于通過創新金融組織形式來滿足地方經濟發展的需求，小額貸款公司、融資擔保公司和商業保理公司等逐漸發展壯大。中央金融監管的分支機構力量愈顯不足，不得不放棄部分監管權。橫向上，地方政府傾向于降低金融監管標準來獲得競爭優勢，形成監管洼地，引發區域間的監管套利。金融科技的應用與發展使得傳統金融業態與非傳統金融業態之間的界限趨于模糊，例如一些融資擔保公司和區域性金融資產交易中心都利用互聯網金融平臺發售類理財產品、非法吸納資金，在垂直監管體系與屬地監管體系之間缺乏協調的情況下就容易導致監管空白。

　?。ㄈ┍O管資源分配不均

　　長期以來，基于規模、成本、有限監管資源使用效率等的限制，我國對少量的大型、公眾類和系統性金融機構的監管投入了大量的監管資源，而對為數眾多但小型分散的地方非正規金融和新型金融組織卻長期疏于監管，或者無人監管。這種監管資源的非均衡配置導致金融監管體系無法與多層次的金融供給相匹配。監管者傾向于發展大型金融機構，而忽視小型、多樣、新型金融機構發展。在地方金融監管的制度安排上，不僅缺少頂層政策設計，還缺乏合理授權和有效激勵，導致大量非正規和新型金融組織長期游離于監管體系之外，成為了監管套利的重災區。在經濟下行期，傳統金融機構的順周期性導致常規的融資渠道受阻，上述缺陷表現更為明顯，導致我國金融風險高發區域也在一定程度上逐漸由持牌金融機構向非持牌金融機構轉移、由中央向地方轉移、由線下向線上轉移，目前大部分的平臺注冊地都在省級以下，地方已經成為金融風險防控的主戰場。在此背景下，如果不能充分調動地方金融監管機構的主觀能動性、有效利用地方金融監管資源，就會導致地方金融監管能力相對不足，削弱了地方金融監管。

四、改革我國地方金融監管體制的建議

　　一是完善地方金融監管的協調機制，包括央地監管體系的協調、地方金融監管機構之間的協調以及金融科技監管與傳統金融監管之間的協調。二是明確地方金融監管機構之間的職責分工與定位，特別是在金融科技廣泛應用的非傳統金融業態的分工與定位，防止監管重疊與監管空白。三是壓實地方金融辦的責任，強化對金融科技應用帶來金融風險的監管和處置，防止受益本地化，風險外部化的傾向。四是依據金融科技發展的特征加強行為監管，切實保護金融消費者和投資者利益。五是充實基層監管力量，提升地方金融監管能力。六是加強監管科技在地方金融監管中的應用，利用大數據、云計算和人工智能等監管科技識別風險隱患并及時采取措施。

　　研究面臨的最大挑戰就是既要有一定的理論深度又要兼顧實操性，既要在學術上有所突破又能供改革參考，既要有深刻的時代內涵又能經得起時間的檢驗，這也是我主持這項研究所秉持的原則與標準。本書基于我主持的上海新金融研究院課題，在課題的評審過程中，張曉樸、孫天琦、鐘偉、張承惠、文海興、鄭楊等專家對課題研究提出了非常專業的意見，在此表示感謝。中國人民銀行金融研究所劉瓊博士、中國金融四十人論壇張佳佳做了大量的資料收集、整理和文稿校對工作。中國金融四十人論壇的王海明秘書長、上海新金融研究院的張鑫副院長和中國金融出版社的同志為本書的出版做了許多細致周到的工作，對他們的辛勤付出也一并表示感謝。本書的觀點均為個人觀點，不代表作者所在單位和上海新金融研究院的立場。其中若有錯誤、紕漏和片面之處，敬請讀者批評指正。

后記　

從幕后到臺前：地方金融監管的四十年嬗變

　　作為本書作者，我見證了關于地方金融監管的研究如何從一個概念逐漸演變為作品，磨礱淬勵，數易其稿，終成此文?；仡櫻芯繗v程就如同看了一場演出，聚光燈打在央地博弈的舞臺，場景從金融大一統時期逐漸切換至金融科技時代。在我國金融監管權力縱向配置從垂直監管模式向雙層監管模式過渡的過程中，特別是在金融科技時代的場景下，從整頓地方交易場所到規范消費貸，再到治理P2P，居于幕后的地方政府逐漸走向了臺前，成長為地方金融監管中不可或缺的重要角色。地方金融監管改革不僅僅關系到地方政府自身定位和管理職能的調整，對整個國家的經濟金融體制特別是新興金融業態產生了深刻的影響。

一、我國地方金融監管改革的制度約束

　　從國際經驗看，地方金融監管這個概念少有，即使在聯邦制的國家，聯邦層面與州層面的金融監管基本上都采用了結構相似的平行架構。而回顧我國地方金融監管四十年的改革之路，卻在中央與地方政府的博弈之中不斷反復，金融監管權力的縱向配置歷經了收放循環的過程，最終形成了中央為主、地方為輔的雙層監管模式。在此過程中，無論是中央政府自上而下的顯性權力配置，還是地方政府自下而上的隱性權力訴求，都是中央政府和地方政府在不同的制度約束下作出的策略選擇。因此，現行地方金融監管制度是各種制度約束的多重映射下中央與地方利益的平衡點。

　　一是政治制度約束。政治因素在我國各項制度建設中都扮演著至關重要的角色，金融監管體制的選擇也不例外。我國憲法規定了單一制的國家制度，中央政府在事實上形成了高度集權的特征。但是我國在政治上高度集權的同時，經濟上也適度分權以保證一定的激勵，表現出“政治集權、經濟分權”的特征。這種混合制度框架決定了金融監管權縱向分權的可能性，同時也限定了金融監管權縱向配置的操作空間，只能在中央主導、地方輔助的特定框架下進行。

　　二是經濟制度約束。在財政分權和金融集權的體制搭配下，地方政府面臨財權與事權不對等。特別是在分稅制后，地方政府財力始終處于非飽和狀態，市場融資手段匱乏導致地方政府具有干預金融的傾向。地方政府在中央集權范圍之外不斷尋求干預金融的渠道，通過鼓勵金融組織形式創新從銀行體系擴展至非銀體系，通過新型農村金融市場建設從城市轉戰至農村，以金融科技為載體從線下發展至線上，在金融中央集權的背景下，地方金融監管改革也圍繞著防止地方干預金融的主線不斷推進。最終使得我國金融監管體系形成了“雙層結構”——發達而富有控制力的上層結構，流動性強且分散化的下層結構。與高屋建瓴、建制完備的中央監管體系相比，地方金融監管作為則更像是一個相對松散的共同體，但它面臨卻是更加復雜的監管客體，因此地方金融監管也就成為了我國金融監管體系的短板所在。

　　三是法律制度的約束。我國是屬于大陸法系，法律制度在一定程度上滯后于金融體制改革與金融市場發展的需要，金融機構破產以及金融科技等領域的法律制度還不夠完備，金融市場秩序主要是由政府管理部門以大量的文件設定監管規則來確立。在此背景下，不同于統一規范的頂層監管框架設計，地方金融監管框架的確立更多是實踐中“一事一議”的規則鋪陳，在防控金融風險攻堅戰的新形勢下已難以應對。此外，我國只有省級政府、設區的市政府、自治州的人民政府以及個別市政府才能制定地方政府規章，但是目前金融風險防控的薄弱環節卻在縣域，這與地方金融監管的現實需求不相匹配。

二、地方金融監管與金融體系的平衡發展

　　當前我國金融監管體制正在經歷分業監管體制確立之后的最大變革：既涉及到中央事權的調整，也涉及到央地關系的協調。本書聚焦于金融科技時代下我國地方金融監管所面臨的問題、成因及對策，但事實上，地方金融監管體制改革不僅僅關乎地區金融生態的整治與規范，也關乎整個金融體系的平衡發展。

　　首先，地方金融監管體制改革關乎金融體系橫向與縱向的平衡發展。我國金融監管體制改革一般遵循先橫向拓展再縱向配置的規律。在財政分權和金融集權的體制搭配下，中央政府和地方政府對于金融創新的態度不盡相同，地方層面的金融創新較為活躍，興起于地方的一些新興金融業態在發展初期常常面臨主觀上和客觀上的監管缺位，極易成為監管套利的重災區，呈野蠻生長的態勢。而先橫向再縱向的改革步驟容易出現按下葫蘆浮起瓢的境況，既當金融監管體系橫向擴展時風險就會呈縱向轉移，出現下沉趨勢，如果不及時完善地方金融監管就會導致我國金融體系橫向與縱向的發展失衡。

　　其次，地方金融監管體制改革關乎傳統金融業與非傳統金融業的平衡發展。我國金融市場呈現二元結構，既有傳統金融體系，也有地方的非傳統金融體系。地方非傳統金融體系對傳統金融體系形成了補充，其誕生與發展具有非制度化、漸進性、自下而上的特征。但長期以來，基于規模、成本、有限監管資源使用效率等的限制，我國對少量的大型、公眾類和系統性金融機構的監管投入了大量的監管資源，而對為數眾多但小型分散的地方非傳統金融組織卻長期疏于監管。在地方金融監管的制度安排上，不僅缺少頂層政策設計，還缺乏合理授權和有效激勵。在此背景下，傳統金融業能夠獲得更穩定的、長遠的發展，而相較之下，對于地方金融發展意義重大的非傳統金融業卻缺乏規范的行業秩序與公平的競爭環境，最終會制約行業發展，無法實現對傳統金融的可持續補充和支持。

　　最后，地方金融監管體制改革關乎金融科技的合理應用。金融科技興起之前，由于信息透明度較低，征信調查及貸款管理成本較高等原因，以銀行為代表的傳統金融機構傾向于服務大型企業。在金融科技的助力下，信息的搜尋與處理成本不斷降低，金融業的服務范圍增加，服務效率提升，服務體驗優化。但是當前我國金融科技在非傳統金融業態中的應用與普及程度明顯要高于其在傳統金融業態中的應用，而又因為地方金融監管存在一系列的制度缺陷，導致金融科技在非傳統金融業態中的應用面臨監管缺位，使得金融科技不僅沒有發揮應有的優勢，反而在一定程度上放大了金融消費者權益保護和信息安全隱患方面的缺陷。

三、對我國地方金融監管改革的展望

　　當前，中國特色社會主義進入新時代，在完善金融監管體制改革的戰略時期，我們應當寄予地方金融監管更多美好的愿景。

　　一方面，要將地方金融監管改革成為推進國家治理體系和治理能力現代化建設的關鍵一環。十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化，出臺了一系列重要文件，采取了一系列重大措施，取得了卓越成效，將國家治理能力提升到新水平，形成了治國理政的新治理觀。地方金融監管所面臨的局限性和矛盾在一定程度上既反映了我國金融監管體系的垂直控制力度有待加強，是推進國家治理體系和治理能力建設中相對薄弱的環節，也反映了一些地方政府未能落實新治理觀，沒有準確把握政府與市場的關系，不能很好地協調金融穩定與金融發展的矛盾。當前，應當在金融中央事權的前提下，壓實地方金融監管責任，以地方金融監管改革為契機進一步強化金融領域的國家治理體系與能力建設。

　　另一方面，要把握地方金融監管改革促進金融科技以及金融發展的戰略機遇。新的地方金融秩序逐步規范與確立，將引領金融科技和金融業走向新的發展方向：從發展模式上看，過去以監管套利為主的時代已經消逝，以真正的科技創新、商業創新來提升效率、緩釋風險將成為主流；從市場結構來看，非傳統金融體系將會出現進一步的分化，部分向傳統主流靠攏，部分被淘汰清理，持牌經營、有序競爭的管理體制將進一步確立；從金融服務效率來看，一方面，地方金融監管改革也可以促使中央層面盡快完善金融科技的立法，統一監管標準，消除各自為政。另一方面，隨著政府及社會輿論對個人信息安全的關注度日益提升，將打破金融科技巨頭們以構筑生態閉環為核心的發展模式，促進行業向更加規范與公平的方向演進，從而更好地發揮金融科技的優勢。

　　本書關于地方金融監管體系的研究僅僅是開始，希望大家能夠更多地關注地方金融監管，進一步深入思考地方金融監管，見微知著，睹始知終。謹以此作為本書的后記，共勉之。

孫國峰 

2019年2月12日于北京